Réélection d'Obama : conséquences en terme budgétaires et industriels de défense

La victoire de l'argumentaire interventionniste?

Les divers moteurs2  ayant favorisé le renouvellement du mandat d'Obama soutiennent l'idée que le projet de réduction des dépenses militaires du pays ira de l'avant. Les ouvertures faites dès le lendemain du scrutin par Obama et par le Président de la chambre Boehner en vue de redémarrer rapidement le dialogue exécutif législatif sur les enjeux économiques et fiscaux, tend à indiquer que la victoire démocrate confère pour le moment3 au gouvernement une marge de manœuvre accrue pour tisser un compromis sur ces dossiers, y compris sur celui de la séquestration, un sujet donnant apparemment des sueurs froides aux décideurs du Pentagone. En fait, si ce n'était du blocage majeur sur la question du financement du déficit ayant conduit à l'adoption de cette méthode singulière de contrôle des dépenses publiques, le processus serait sans doute plus avancé.

À l'exception de la Seconde Guerre mondiale, les périodes de sorties de guerre (voir figure 1 en fin de texte) se réalisent toutes dans des conditions économiques difficiles, mènent à des compressions significatives des dépenses du DoD et introduisent des réformes majeures du dispositif militaire du pays. Ces dernières sont accompagnées de mesures visant à en faciliter à la fois l'ajustement au nouveau cadre budgétaire et à une posture stratégique révisée issue d'un changement de l'analyse de l'avenir des relations internationales. Toutes ces périodes, y compris celle en cours, sont aussi caractérisées par des débats intenses, parfois virulents, dans la communauté d'experts des think tanks et du milieu académique. Bien qu'il ne faille pas surestimer le poids du dossier politico- économique de défense dans la course au Bureau ovale, la victoire de l'équipe Obama signale une préférence pour le mode de gestion proposé en vue d'adapter le colossal dispositif de défense hérité d'une décennie de guerre. Ce projet repose sur quatre grands arguments interreliés avancés majoritairement par les spécialistes aux sensibilités plus libérales4 :

1) les dépenses ont atteint un sommet qui représente aujourd'hui une menace à l'intégrité économique nationale et à sa capacité de générer de la croissance

2) les réductions sont non seulement nécessaires mais qu'elles incarnent une occasion importante de corriger les dérapages du Pentagone en matière d'administration, et

3) elles fournissent l'occasion de canaliser les  ressources libérées vers d'autres activités économiques plus porteuses;

4) pour être efficace, le processus nécessite un encadrement et une intervention de l'État.

Depuis l'expérience de la période post-guerre froide, les experts se situant sous la bannière plus libérale sont enclins à faire de la défense un maillon d'une politique industrielle large ciblant simultanément divers secteurs d'activités, souvent à forte intensité technologique. Cette approche davantage macro-économique a été émulée par les décideurs actuels, comme l'illustrent plusieurs dispositions de l'ARRA5, dont celle confiant au DoD une enveloppe spécifique pour développer des technologies vertes6. Cette démarche de distingue de celle préconisée par des intellectuels plus conservateurs, qui militent pour un maintien des dépenses d'acquisition sur la base des emplois qu'elles induisent et de la nécessité du maintien de l'avance technomilitaire nationale, préférant sabrer d'autres postes budgétaires pour améliorer l'état des finances publiques. La comparaison du rôle marginal des dépenses militaires par rapport à celui des Entitlements - programmes sociaux - dans le gonflement du déficit incarne la pierre d'assise de l'argumentation. Ainsi, les conservateurs préconisent une intervention très sélective de l'État dans l'économie, étant favorables à protection de secteurs stratégiques(défense, énergie, agriculture). Toute incursion par l'acteur public dans d'autres marchés confiés au secteur privé est perçue comme une entrave aux forces naturelles du marché7.

Le résultat de l'élection signifie que le chemin est plus dégagé pour la mise en œuvre de la nouvelle politique industrielle de défense dessinée en 2009, dont les objectifs sont 1) s'assurer que la décroissance des dépenses militaires ne crée pas la disparition de capacités critiques de production; 2) maintenir un niveau adéquat de concurrence sectorielle pour les programmes majeurs en vue de pouvoir en contrôler les coûts; 3) prioriser les technologies duales en R&D; 4) tirer davantage profit de l'industrie commerciale; 5) faciliter les efforts à l'exportation. On est loin pour le moment d'un projet ambitieux, comme celui d'intégration civile-militaire porté par Clinton dans les années 1990, qui n'est pas vraiment envisageable dans le contexte d'incertitude qui caractérise l'évolution des dossiers économiques nationaux.

Quelques hypothèses

Si la situation économique n'évolue pas significativement, trois grandes voies semblent s'offrir à Obama en matière de budget de défense. Une première, la moins probable, est de laisser la séquestration se déclencher. Cette issue, déplaisante pour tous les acteurs, serait le signe d'un problème profond de gouvernance au niveau fédéral et de clivages politiques insurmontables. Une seconde voie est le maintien de l'approche adoptée depuis  2009 et en phase d'implantation, qui procède à des compressions de $487G sur dix ans. Celle-ci a permis de rallier de nombreux intervenants, mais pour l'heure son ambition est limitée en cherchant davantage à préserver le cœur des capacités et moins à redéployer/repositionner l'outil de défense. Une troisième voie serait des compressions plus importantes (+$200G) que celles adoptées jusqu'à présent. Quelques hypothèses à cet effet circulent dans la presse spécialisée et le gouvernement pourrait être réceptif à une telle idée. Ceci dit, le jeu de la politique interne risque de rendre difficile l'aboutissement d'une telle initiative. Si elle venait à se matérialiser, elle poserait d'emblée la question des conséquences à anticiper et des mesures à mettre en place pour les mitiger. Enfin, si les perspectives économiques nationales s'améliorent perceptiblement, il est possible que l'on assiste à la définition d'un nouvel agenda de compressions qui en réduiraient l'ampleur d'année en année, et qui les étaleraient sur une plus longue période. Ceci signifie qu'une alternance au terme du mandat présidentiel débutant en janvier 2013 pourrait redémarrer un processus d'investissements.

L'industrie, quant à elle, est en phase d'ajustement depuis 2007-2008. L'incertitude concernant les programmes majeurs, particulièrement dans l'aérospatiale et le naval, la pousse à recentrer ses activités, à rationaliser et à explorer des marchés adjacents dont les besoins sont encore mal définis. Ceci se traduit donc par des mises à pied qui sont maintenant près de la centaine de milliers. Les firmes n'ont donc pas attendu la séquestration pour licencier. Les relations très tendues entre le gouvernement et l'industrie, qui ne se sont sûrement pas améliorées avec l'épisode du WARN8 à un moment clé de la campagne, risque aussi d'incarner un frein pour la mise en œuvre de projets plus ambitieux tant en termes de réduction de dépenses qu'en termes de politique industrielle.

Conséquences

La dynamique économique immédiate tend à faire passer la défense au second plan des priorités. Ceci dit, la réélection laisse penser que les grandes orientations adoptées lors du premier mandat en matière politico- stratégiques et d'approche budgétaire et industrielle ne changeront pas radicalement si une entente sur le règlement du déficit émerge. En termes plus économiques et industriels, selon l'ampleur et le calendrier prévu pour la décroissance, plusieurs conséquences concrètes sont d'ores et déjà envisageables : le maintien du désengagement de la superpuissance de l'Europe; la possibilité de voir le marché américain s'ouvrir davantage aux firmes étrangères pour favoriser une plus grande concurrence dans le marché national; une approche plus agressive adoptée par les firmes du pays et par l'État pour capter les grands contrats à l'international, ce qui se traduira par une compétition féroce pour les entreprises françaises et européennes.

FIGURE 1 : ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA DÉFENSE DES ÉTATS-UNIS, 1950-2017, EN G$ CONSTANTS DE 2011

Source : Work, 2012, The Role of the Military: Doing What with What? Strategic Studies Institute 13th Annual Strategy Conference, 11 avril.

1 - Connues aussi sous le qualificatif de "séquestration".

2 - La volonté de préserver les programmes sociaux, la création de l'Obama Care, le sauvetage de l'industrie automobile, par exemple.

3 - Selon nous, il ne faut pas sous-estimer le côté imprévisible du Tea Party. L'élection sera déjà chose du passée au premier trimestre 2013.

4 - Dans le contexte américain, l'étiquette libérale désigne globalement les individus favorable à une participation de l'État dans l'économie et à une forme de redistribution. Voir entre autres la série d'articles produits par David Singer de la Brookings, les propositions de Conetta du Center for Defense Alternative, le blogue de Lawrence Korb associé à la revue Times.

5- ARRA: American Recovery and Reinvestment Act, soit le plan de relance d'Obama.

6 - Sur ce sujet, voir en particulier l'étude fouillée de David Grunwald intitulée The New New Deal, publiée en août 2012.

7 - Dans le contexte américain, être conservateur signifie entre autres vouloir limiter au strict minimum le rôle de l'État. Voir Bucci de l'Heritage Foundation, Danier Goure du Lexington, plusieurs intervenants de la revue The Economist.

8 - WARN; Worker Adjustment Notification and Retraining Act. Cette législation exige qu'un employé soit prévenu au moins 60 jours ouvrables à l'avance s'il est licencié. L'activation de la séquestration menait les entreprises de défense à anticiper des mises à pieds et celles-ci ont ainsi fait parvenir des notices à certains de leurs employés, à un moment charnière de la campane, contre l'avis spécifique du département du Travail.